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日前，国家能源局综合司发文要求各地在10月底前梳理完成“十二五”以来风电、光伏发电项目信息，拟对不满足要求的风电项目及时予以废止，对已核准未开工的风电项目要求业主承诺开工建设时间节点。
长期以来，对于有多少已备案、但是未并网的风电和光伏项目，一直是“糊涂账”。业内认为，这次梳理和普查有助于摸清我国新能源项目的“家底”，为下一步新能源“平价”上网奠定基础。
文丨张子瑞
中国能源报记者
不同项目因情施策
根据国家能源局的数据，截至今年上半年，全国风电累计并网容量达到1.716亿千瓦。但到底有多少纳入年度建设方案，或取得核准文件但最终未建的项目，没人能说得清。
此次“通知”对处于不同阶段的风电项目采取了不同的处置措施。比如，已核准但未开工建设的风电项目，由项目业主单位作出承诺是否继续建设。承诺不再继续建设的，应及时废止；承诺继续建设的，应承诺拟开工建设的时间节点。已核准并超过两年未开工建设，且未及时办理延期的风电项目，核准文件应按项目管理的规定声明作废。
再如，对于纳入“十二五”时期年度建设方案，但未按要求完成核准工作的风电项目，应按国能新能 ［2016］84号文件要求，予以废止。纳入“十三五”时期年度建设方案，未按要求在年度建设方案发布一周年内完成核准的风电项目，应予以废止，如仍需核准，需重新纳入之后年度的建设方案。
记者查询国能新能 ［2016］84号文件，于2016年发布的该文件曾明确提出，“十二五”时期已经安排的风电项目核准计划，仍未完成项目核准工作的，一律予以废止。经协调仍具备建设条件的项目，可纳入之后年度开发建设方案后核准。
摸清“家底”规范行业
“通过普查梳理，国家能源局试图摸清这些潜在水面下的项目，一方面是为了规范行业管理，打击倒卖批文等现象，另一方面也是为了摸清真实‘家底’，掌握潜在的补贴缺口，为风电和光伏平价上网做好准备工作。”一位券商机构行业分析师向记者表示。
上述分析师认为，伴随风电补贴退坡，“平价”时代渐行渐近，对于历史遗存项目的补贴问题，也到了解决的关口。若不需要国家补贴，项目可待条件成熟后，重新走核准、开发建设流程；若仍希望获得国家补贴，则必须尽早纳入年度开发方案的大盘子里。
风电项目为何纳入建设方案却未核准？或者虽然核准了但未开工建设？业内分析，个中因素比较复杂，有企业自身因素，也有外部因素，不能一概而论。
某风电开发企业相关人士透露， 在“三北”地区，由于弃风限电问题多年未能解决，部分已建项目处于盈亏边缘，地方政府当初招商时的承诺无法兑现，挫伤了企业积极性。该地区一些核准却未建的项目，多是企业出于盈亏的考虑，不得已做出的选择。
也有业内人士表示，“十二五”初，“三北”地区正处于风电大规模发展期，一些开发企业过度预测了市场的发展速度，盲目扩张，“跑马圈地”并没有考虑风电的并网困难、发电的不稳定性、各地电网的承载运输能力等多种因素，也客观上造成了一些项目无法顺利开展、完工。
“最近两年，倒卖风电项目批文的现象又有抬头，一些民营企业与地方政府关系比较好，更容易获取地方风资源和相关核准文件，但并没有实际开发，而是转身将项目高价卖给了国有企业。这既推高了项目成本，也导致一些项目的进展比规划大大延缓。”某国有开发企业相关人士说。
中东南部“圈而不建”问题突出
业内人士推测，“十二五”时期“圈而不建”的风电项目主要存在于“三北”地区，“十三五”以来，“圈而不建”的风电项目更多存在于中东部和南方地区，集中表现在应开未开项目较多、并网率不高等。
今年3月，河南省发改委就曾点名当地的“圈而不建”现象。根据“通报”，河南全省已核准的风电项目中，多个地区并网率均不足50%。
今年4月，广西发改委称，乐业逻沙风电场一期工程、上思四方岭风电场、龙胜平等风电场3个风电项目因未在规定期限内开工建设，其核准文件自动失效。
有分析认为，导致中东部和南方地区风电项目“圈而不建”的主要原因是，项目前期工作不深入、不扎实，对项目的微观选址和政策要求甄别不详实，致使部分已列入年度开发方案或已核准的项目，在推进过程中出现触碰政策红线等障碍因素甚至颠覆性因素，严重影响项目的正常进度，最终导致开工率、并网率较低。
此外，项目用地涉及林地、区域电网消纳受限等因素，也影响了项目的正常推进速度，可能导致项目不能在两年核准有效期内开工，或导致项目开发权失效。
“一方面，开发商忙于抢占资源的同时没有对土地使用、环评、电网接入等方面做好前期调研，抢占项目资源的心态导致项目申报期间缺少与土地、环境保护等中长期规划的有效衔接；另一方面，中东部和南方地区风电开发较晚，地方政府经验不足，也导致项目推动较慢。” Wood Mackenzie中国市场分析师李小杨此前对记者表示。
也有业内人士认为，当前，中东部和南方地区风电项目“圈而不建”与“三北”地区原因不同，大多是政府在推进项目过程中有意识把控节奏。
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责编 | 卢奇秀
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